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略论重大火灾隐患防治与城市治理法制生态

http://www.fire.hc360.com2018年04月13日09:31 来源:消防法律研究作者:刘春玲 T|T

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    略论重大火灾隐患防治与城市治理法制生态

刘春玲

    摘要:以法制为核心依据的社会治理——尤其是关乎城市安全的公共治理,错综复杂,形势严峻,考验着执政者的智慧。重大火灾隐患存在与否及其治理成效,是衡量该区域消防安全环境优劣的主要指标,更是政府治理能力的重要标尺。本文以重大火灾隐患防治法制现状为分析视角,认为:在法律过度概括和行政法规不当缺席等情况下,过于依赖地方立法很难解决纵横交叠、盘根错节的城市治理问题;城市治理是一个必须全方位贯通的系统工程,必须有权责明确、层级科学、配合严密的法制及相关规范体系的强力支持。

    关键词:重大火灾隐患;城市治理;法制生态;系统治理

    火灾,尤其是重大火灾,对于人口和建筑密度集成严重的城市来说,是一个不容忽视的重大安全威胁,稍有不慎,所有发展成果顷刻毁于一瞬。所以,很大程度上,我国当下经济的上行与城市的安全、健康发展互为前提。重大火灾隐患,是指不符合消防法律规范,可能导致火灾发生或火灾危害增大,并由此可能造成特大火灾事故后果和严重社会影响的各类潜在不安全因素。各城市重大火灾隐患多集中在商场、工厂、宾馆、饭店等人员密集的公众聚集场所及易燃易爆化学物品经营、储存等单位,对人民群众的生命和财产安全造成了较大的威胁。重大火灾隐患存在与否及其治理成效,是衡量该区域消防安全环境优劣的主要指标,更是政府治理能力的重要标尺。以法制为核心依据的社会治理——尤其是关乎公共安全的重大火灾隐患等城市治理问题,盘根交叠,纵横交错,考验着执政者的智慧。

    一、法律的概括性规范间接“掣肘”了地方治理能量

    关于重大火灾隐患的治理,《消防法》第55条规定是唯一直接相关的法律依据:“公安机关消防机构在消防监督检查中发现城乡消防安全布局、公共消防设施不符合消防安全要求,或者发现本地区存在影响公共安全的重大火灾隐患的,应当由公安机关书面报告本级人民政府。接到报告的人民政府应当及时核实情况,组织或者责成有关部门、单位采取措施,予以整改。”从这一法律条款,可以获知以下信息:

    (一)法律治理依据的匮乏与无力

    预防重大火灾,治理重大火灾隐患,法律应该是现代治理手段的最高依据。综观我国法律体系,关于关乎公共安全的重大火灾隐患,从法律层面上,可以找到的直接相关的规范依据就只有《消防法》的这一规范,还极具概括性。这样的一个规范,对于重大火灾隐患的治理来讲,非常模糊,是一个操作性较差的条款。如果要我们的政府和公安机关消防机构根据这一法律规范做出具体治理措施,几乎没有可能。这样的法律立法现状,某种程度上,也是造成地方政府某些治理无力的一个“根源”。这就造成了一个这样局面,对于具体治理问题来讲,法律可能基本没用。几乎任何一个具体的城市治理问题,必须依靠法律以下其他位阶的具体立法,尤其是部门规章和地方立法。也就是说,政府的治理工作,必须依靠法规和规章的进一步制定,否则无据作为。

    这样的话,政府的治理工作就要很大程度地依赖国务院和各部门的行政立法及地方立法。这样的一个立法格局,政府(包括中央政府和地方政府)就要背负很重的立法负担,实际上是有悖于政府与国家立法机关的角色分工的。政府本来应该更多地、也更擅长执行法律,而如此一来,就成了执法与立法兼为,而且还要以立法为先导。而立法本不应该是政府所擅长的,“费力不讨好”地耗费“内力”同时也间接“掣肘”了政府有限的治理能量。

    (二)治理主体职责含混不清

    从我国《消防法》关于重大火灾隐患的规定来看,重大火灾隐患的治理主体比较复杂:公安机关消防机构、公安消防机构的本级人民政府、有关部门和单位。对于重大火灾隐患治理来讲,确实涉及很多主体,尤其是地方政府和专门机关——公安机关消防机构。但是,一个问题很明显,就是这里关于治理主体的“权和责”规定的远远不够。从这一法律规范来讲,似乎反而传递了这样几个信息:公安机关消防机构只有重大火灾隐患的“发现”和“报告”的职权,报告了之后,重大火灾隐患治理的“职责”就“上传”给了该公安机关消防机构所在的当地政府,政府接下来再安排相关部门和单位具体进行整改。这样的一个法律规定,虽然反映出重大火灾隐患治理中政府的重要角色,但也相应“虚化”了重大火灾隐患的重要治理主体“公安机关消防机构”,使得很多人似乎可以这样理解:“只要火灾隐患到了‘重大’的级别,那就是政府的事了,公安机关消防机构就没什么‘责任了’”。这样的一个理解对于重大火灾隐患治理来讲,肯定有害无益。但问题出在哪里呢?那就是法律规定的治理主体“职责”并不清晰。

    对于重大火灾隐患,公安机关消防机构应该负有“直接的治理职责”,包括检查、发现、和具体治理措施等。当然,由于重大火灾隐患往往牵扯很多问题,如城市消防规划布局、城市生产和经济规划等问题等,仅凭公安机关消防机构一己之力根本无法完成治理任务,所以,很多时候,必须政府出面,统筹安排、整体谋划。公安机关消防机构和当地政府之间这样一个“具体和总体”的职责划分其实很明了的,但《消防法》却语焉不详,而是以“公安部规章”的形式表述出来:“在消防监督检查中,发现城乡消防安全布局、公共消防设施不符合消防安全要求,或者发现本地区存在影响公共安全的重大火灾隐患的,公安机关消防机构应当组织集体研究确定,自检查之日起七个工作日内提出处理意见,由所属公安机关书面报告本级人民政府解决;对影响公共安全的重大火灾隐患,还应当在确定之日起三个工作日内制作、送达重大火灾隐患整改通知书。”这样的一个规定,本可以更明确、更清楚地出现在《中华人民共和消防法》规范当中,而不必在降低“立法档次”之后再“犹抱琵琶半遮面”地呈现出来。

    (三)赋权有限、治理措施不明

    对于如何治理可能危害公共安全的重大火灾隐患,从法律层面来讲,并没有赋予任何机关任何具体而有效的治理权力,比如“责令停产停业”等处罚权或“查封”等行政强制措施权力等,仅仅是规定了公安机关消防机构的“发现权”和“报告权”,以及政府的“核实”、“组织”的治理职权。这样的规定,说来似乎符合法律概括性特点——其实这个问题很多时候可以通过立法技术加以矫正的,但实际上又一次在法律层面上“虚化”了政府及专门机关的治理权力,不但再次浪费了宝贵的立法资源,也人为地降低了重大火灾隐患的治理权力的法律依据位阶,极易造成机关或部门之间互相推诿,得不偿失。

    综上所述,法律层面的、关于具体治理事项的相关立法应该尽量明确,要尽最大可能在宝贵而有限的立法篇幅内高效地去解决具体问题,而不是“虚晃一枪”把皮球踢给下一位阶的立法。

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