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“城市安全空间”构建理论与实践

http://www.fire.hc360.com2018年01月12日09:58 来源:清华大学中国新型城镇化研究院作者:袁宏永 T|T

    改革发展以来,中国城市化明显加快,城市人口占比从1978年的17.6%增加到2014年的54.8%,预计到2030年将超过70%[1-2]。目前,我国正处在城市化高速度发展的阶段,中国城镇化率已超过55%。德国学者乌尔里希·贝克指出“人类已进入风险社会”[3],城市安全面临十分严峻的挑战。因此,建立健全城市公共安全体系是社会城市化发展的必然趋势。2015年12月中央城市工作会议举行,习近平发表重要讲话,指出城市工作是一个系统工程,需要顺应城市工作新形势、改革发展新要求、人民群众新期待,坚持以人民为中心的发展思想,坚持人民城市为人民,是做好城市工作的出发点和落脚点。党的十九大报告指出:“树立安全发展理念,弘扬生命至上、安全第一的思想,健全公共安全体系,完善安全生产责任制,坚决遏制重特大安全事故,提升防灾减灾救灾能力”。

    城市安全不同于工业生产安全与职业安全。城市工业危险源、公共场所、公共基础设施、道路交通等对城市经济和社会发展带来风险,这些风险存在于人们生产、生活、生存范围的各个方面,包括衣、食、住、行、休闲娱乐等各个领域及环节,涵盖城市危险源、重要机构及场所、公共基础设施、应急救援力量、应急救援设备设施等方方面面。城市安全作为一个系统,它的风险,由于人群的聚集而被放大,由于系统的脆弱性而易受破坏,由于系统的社会敏感性被激化及猝变。

    一、城市安全空间是城市的重要内容

    城市是一个庞大的系统,不仅仅指复杂人工环境集合体这种物质形式,包含着人类各种活动的复杂有机体,是现代文明的载体[4]。从这一特性出发,人是城市的主体,城市的居住者和使用者,城市的发展必须以人为中心,应满足人的物质和精神需求[5]。根据马斯洛需求层次理论[6],人的安全需要指的是个体对人身安全、健康保障、资源所有性、财产所有性、道德保障、工作职位保障及家庭安全的需求。其中包括较好的个人生活状况、对个人风险的清醒认识及完备对策、与他人交往的稳定而信任的心理状况、良好的社会治安状况、社会安全感等指标。因此,个人安全需求的满足与否是城市健康发展的基础,是衡量城市安全的重要标准。

    城市的建设发展和功能完善,虽有其相应的技术、指标、规范,但从根本目的上来说,是为了作为使用者的人能够在城市中更好的生产、生活、联系、发展。好的城市环境、完善的设施、安全空间可以使人生活得更加愉悦,有更好的学习与工作的环境,使人产生更好的城市发展的愿望与能力。城市功能是城市存在的本质特征,如果城市的建设不能满足人们自身对城市所提出的要求,也就是说城市失去了一定的功能性[7-8]。因此,城市安全以公众的健康、生命和财产免遭损害为目的,以社会化的防控方式,把各种威胁始终控制在某种最低限度,在面对无法避免的灾害发生时具有较强适应能力和恢复能力,构筑好公共安全的基础,提供开放、人性化的“城市安全空间”。

    “城市安全空间”体现了以人为主的“安全动态需求”与城市空间格局的“静态特征”在时间维态上连续性,包括自发避灾时期、自觉抗灾时期和自为耐灾时期等不同阶段[9]。这3个阶段是基于人类对灾害的认识水平以及人类对灾害的处理方式来划分的,体现了城市被动防灾和主动保障两大功能演变过程[9]。

    二、城市安全空间构建面临的挑战

    (1)城市综合安全规划缺乏动态性

    传统城市综合安全规划中习惯于运用经验值或工程技术标准公式测算保障城市未来安全运行的基础设施需求[10]。如上海市城市总体规划编制时,运用综合用水指标预测法、历年供水量增长趋势预测法等技术公式预测[11]。然而,随着持续的技术变革与创新,城市发展速度将变得越来越快,这种静态预测的时效性越来越短。尤其是在极端气候更加频繁的趋势下,原有雨洪、风灾等防御工程的设计标准与技术规范也将随着气候变化而不断更新修正,城市安全将更加倾向于动态维护的方式[12-13],通过持续跟踪、监测,甚至预测重点防御对象及高风险区,结合技术进步动态更新、优化防御措施。

    (2)城市综合安全规划缺乏系统性思维

    传统城市总体规划综合防灾中多以系统防御的思想来考虑城市安全空间。例如现行的城市总体规划中对于城市综合防灾的重点,主要包括给排水、电力、燃气、通信、邮政等市政基础设施系统规划及人防、抗震、防洪、消防、生命线系统等专项系统的防灾要求,事实上仍然停留在系统防御的层面。系统防御的缺点是对于灾害的认知过于单一,忽视了灾害(尤其是重大灾害)爆发时的综合破坏力。

    政府作为城市规划的制定者和公共服务的提供者,向公众提供保障城市安全的基础设施和城市环境;公众作为资源接受者,享用政府提供的设施和资源。这种管控思维的缺点是容易造成思维定势,公众参与城市安全建设的主观能动性低,风险意识薄弱。而以政府为主导的单向传导管控思维无法满足未来面对突发事件的快速响应需求。

    (3)急需构架和发展“人本化”的城市安全空间,保障城市可持续健康发展

    现代城市的整体形象,涉及社会服务和政府服务,包括城市生活和城市环境与设施的条件与质量。以人为根本和核心的安全观,通过系统的城市安全建设,建立和维护城市人居环境生态平衡的良性循环系统,构架和发展“人本化”的城市安全空间,是基于可持续发展的安全理念和对城市发展长治久安的追求,使城市安全保障模式从被动反应到主动引导的方向转变。

    三、构建新型城市公共安全保障体系,提供城市安全空间

    城市将环境、经济、政治、社会、文化等要素有机整合,将无数个体、家庭细胞、社区组织起来,使之成为安全、健康、宜人、充满活力的整体。通过利用先进的公共安全管理理念与技术,开展城市(区)风险隐患的全方位物联网监测、评估与精细化管理,打造全方位、立体化的城市公共安全网,创新公共安全管理和服务模式,提升城市安全发展与管理水平。

    “城市安全空间”包括保障城市运行和具有防灾功能的“城市公共空间”和日常生产生活的“社会单元专属空间”。城市公共空间保障需要对社会生活、生产有重大影响的交通、供水、排水、供电、燃气等城市生命线工程系统,以及具有防灾功能的消防设施、人防设施等提供安全监测与预测预警服务。社会单元专属空间保障需要提供消防、安防、电梯、燃气、危化品等专业安全托管服务。

    城市安全管理涉及突发事件、承灾载体和应急管理等3个方面(“三角形”模型,如图3所示)[14]。灾害要素作为联接三条边的节点,包括物质、能量和信息。城市安全涉及的突发事件类型包括:自然灾害、事故灾难、公共卫生事件以及社会安全事件。承灾载体是突发事件的作用对象,包括人(个体、家庭、社会单位等)、物(建筑、城市生命线、公用设施等)、系统(社会、经济、生态、信息等系统)三方面。应急管理涉及防灾减灾、预防准备、应急响应和恢复重建4个阶段,包括风险评估、监测监控、预警预测和指挥决策等4个技术环节。

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